个人养老金制度如何开好局

国务院办公厅近日印发《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着个人养老金制度在我国正式落地。在人口老龄化挑战加剧、三支柱养老保障体系发展不充分不平衡的背景下，个人养老金承载着壮大第三支柱个人商业养老的厚重期待。本期报道透过多重视角聚焦个人养老金制度如何开好局、起好步，敬请关注。

近日，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》（以下简称《意见》），决定发展适合我国国情、政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度，与基本养老保险、以企（职）业年金相衔接，实现养老保险补充功能，协调发展其他个人商业养老金融业务，健全多层次、多支柱养老保险体系。个人养老金制度终于靴子落地，《意见》的出台为我国养老保险体系建设今后的发展指明了前进方向。

发展不均衡

当前，我国已初步形成以基本养老保险为基础，以企（职）业年金为补充，与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的养老三支柱保险体系。但养老保险充足性不高、可持续性不强、完善性不够以及各支柱之间发展不均衡等问题仍比较突出。其中，养老金替代率偏低更是亟须解决的问题。

所谓养老金替代率，即指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。这是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一。为避免职工退休后的生活水平不会有大的下降，让退休职工得以分享社会发展成果，养老金替代率应该保持在合理的水平上。

而当前我国养老金缺口逐步扩大，替代率水平持续下降问题凸显。据中国保险行业协会发布的《中国养老金第三支柱研究报告》预测，未来5至10年，我国将会有8至10万亿元的养老金缺口有待补充。具体来看，第一支柱已经覆盖10.3亿城乡居民，占据主导地位。尽管覆盖面持续扩大但保障程度较低，且第一支柱采取现收现付制，即以在职居民养退休居民，实现代际转移，随着人口老龄化程度不断加深，这一制度也给第一支柱的可持续性带来压力。

在这种情况下，发展养老第二、三支柱迫在眉睫。那么，目前第二支柱和第三支柱的发展情况如何？

就养老第二支柱来说，截至3月底，参加企业年金和职业年金的职工人数达7200万人，惠及人口较第一支柱较为有限，覆盖率并不高。值得注意的是，企业年金由企业主导，这意味着企业参加，职工才能参保。而随着众多新型就业形态出现，灵活就业者增多，对于这类人群，第二支柱很难覆盖到。

总体上看，第二支柱存续的问题集中在整体覆盖率偏低、区域间结构不平衡等，难以成为社会养老的主要支撑制度。

清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为，导致产生此类现象的原因，一是企业进入低成本、高质量的竞争期；二是基本养老保险的企业费率高；三是大型民营企业积极性不高，选择用股权激励和高工资吸引职工；四是大量小微企业低成本、短期化，无暇顾及社会养老保险和企业年金；五是目前我国企业年金政策比较强调企业缴费和管理的双重责任，由此导致建立年金计划有一系列程序，增加了人工、时间和费用的成本，且难以转移携带。

在养老第二支柱发展陷入瓶颈的背景下，发展第三支柱的重要性愈发凸显。资料显示，截至目前，第三支柱主要参与主体——商业养老保险取得了长足的发展，业务规模不断增长，越来越多的居民通过商业养老保险获得退休保障，经营主体也在不断增加，产品日益多样化。不过，与发达国家相比，我国第三支柱发展仍相对滞后，在养老三支柱保险保障体系中占比依然偏低，对养老保障的支撑作用尚未发挥出来。

中国保险学会博士后祝辉认为，造成这一现象的原因首先是居民对商业养老保险的认可度仍然不足。相较于购买商业养老保险，居民更愿意把钱存在银行、购买基金、股票等金融产品。

其次，居民的购买力相对较弱。改革开放以来，我国居民收入日益增长，但仍有许多民众收入较低，而商业养老保险产品年缴保费相对较高，很大部分低收入群体无力购买。

再次，商业养老保险的创新动力不足。目前，在商业养老保险产品方面，各保险公司仍存在产品同质化、交易费用和佣金费用高等问题，较难满足广大居民对商业养老保险产品多层次、个性化的需求。

在此背景下，第三支柱建立以个人为主导的个人养老金制度确有必要。

总的来说，我国已经建立养老金的第一支柱及第二支柱，而随着经济发展、就业形态变化等，也应该在此时补上第三支柱的短板。中国养老金融50人论坛秘书长、清华大学社会科学学院特聘教授董克用表示。

此次《意见》的发布，一方面，明确了个人养老金实行个人账户制度；另一方面，加快了第二、三支柱的衔接速度。

人力资源和社会保障部养老保险司司长聂明隽表示，实行个人账户制有利于统筹规划，促进多层次、多支柱养老保险体系的健康长远发展。可以预见，随着养老三支柱保险体系不断发展，养老三支柱之间的联系会更加紧密，特别是第二、三支柱都是补充养老保险性质，都实行个人账户制、市场化运营，制度之间可以进一步有机衔接、优化运行、相互促进，这是未来发展的一个重要趋势。

如何更好衔接

在人口老龄化不断加深的趋势下，建立健全三支柱养老保险体系，将个人缴费、企业供款、政府补贴三个来源的养老金记入社会统筹基金和个人账户两个账户，从而提高养老金替代率，是积极应对人口老龄化的重要措施。而提高养老金替代率的渠道在于发展个人养老金和企业年金。杨燕绥说。

针对第二支柱发展缓慢的现实情况，中国社会保障学会副会长金维刚近日表示，要采取加大税收优惠政策力度、探索引入自动加入机制、适当降低准入门槛等政策措施，大力促进企业年金在多数企业广泛建立起来，提高企业年金覆盖率。

企（职）业年金个人账户与个人养老金账户互转是提升养老金体系灵活化、效率化的重要手段。有不少业内人士建议，加快构建统一的个人养老金账户制度，三支柱间共享信息，实现不同层次养老保险产品的便捷转换和退出，便于居民在长周期中根据自身经济状况、家庭结构、风险偏好等变化，统筹规划和动态安排。打通第二、三养老支柱，实现个人账户互转是养老金制度灵活性，便利民众转移、携带养老金的重要体现。根据目前我国对企业年金的相关规定，职工未达到领取条件变动工作单位时，企业年金个人账户资金可以随同转移。如新单位没有实行企业年金制度的，其企业年金个人账户可由原管理机构继续管理。

随着我国市场经济越来越活跃，职工更换工作或自主创业越来越频繁，灵活的转移接续机制是职工考虑是否参与企业年金计划的一个重要考量因素。特别是为满足大量小微企业和灵活就业人员的需要，杨燕绥建议，可以借鉴国外经验，实现企业年金和个人养老金的对接。在企业年金现有的单一计划、集合计划的基础上，建立企业供款计划，允许小微企业采取灵活、便捷的方式为员工提供养老金。这笔资金可以参照集合计划实施管理，也可以考虑直接记入员工开立的个人养老金账户。在个人养老金账户中单列企业年金供款账户，遵守企业年金相关法规和享有相关税收待遇。

值得注意的是，个人养老金制度的出台从顶层设计方面，给新市民带来利好。

目前，我国新市民约有3亿人，且分布不均衡。面对这部分原本在社会保险和商业保险中受限的群体，个人养老金制度将为他们提供更多可供选择的养老金积累途径，进一步满足这部分人群的养老需求。

保险在满足新市民金融需求，提供创新保障产品与服务方面具有得天独厚的优势，更加需要承担起保障新市民的责任，在个人养老金制度落地后设计出更加完善的保险产品，利用自身优势，服务民生，为积极应对人口老龄化国家战略的实施作出贡献。接受《金融时报》记者采访的业内人士说。

怎样实现落地

当前，政策层面已为个人养老金制度落地提供了行动指南，但接下来如何实施，决定了个人养老金制度能否成功。

事实上，从税延养老保险的试点情况来看，建立起切实能够为未来养老提供储备的个人养老金制度是一条漫长之路。2018年5月，财政部等五部门在上海市、福建省（含厦门）和江苏省苏州工业园区开展个人税延养老保险的试点工作，并给予一定的税收优惠。但税延养老保险的试点结果并不尽如人意。据统计，截至去年底，税延养老保险累计保费为6.3亿元，覆盖人群为4万余人。

究其原因，全国政协委员、原银保监会副主席周延礼分析认为，税延养老保险试点暴露出优惠力度有限、操作复杂等问题。税收信息平台等基础设施仍处于完善过程中，使其在推动商业养老保险发展方面的支持作用有限。政策覆盖面窄、处理流程复杂、延期纳税模式不符合公众纳税的观念和习惯、政策设计有待完善成为主要问题。

以10%税率档来测算，参加税延养老保险每年最高可享受1200元的个税优惠。因为税延养老保险的利率和市场上的年金险相比并没有优势，再加上可抵税额度较小，因此一直不温不火。有保险业人士对《金融时报》记者分析说。

从前期税延养老保险试点的实际效果来看，部分业内人士对个人养老金的发展及其规模持保守的乐观态度。

中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授鲁全认为，对于个人养老金制度来说，受到我国税制结构和收入分配格局的影响，缴纳个人所得税的人数相对有限，目前通过抵扣、延税以及适用较低税率等政策的激励性相对有限。例如，由于我国目前尚未开征资本所得税，因此人们在市场上购买的各类金融投资产品获益均不需要纳税，而个人养老金在领取阶段仍需要缴税，虽然适用的税率会较低，但和市场投资产品相比，显然不具有优势。

董克用认为，要真正解决上述问题，实现个人养老金制度成功落地及高质量发展关键在两方面。一是产品。个人养老金制度落地，将成为我国金融机构发展的机会和挑战。如果不能提供好的产品或者无法把产品管好，问题就很严重。假设居民开了账户，一年存12000元，几年后查看发现收益率在4%或5%左右，居民交个人养老金的积极性就可能得到提升。反之，如果居民发现收益率还不如银行存款，对个人养老金制度也会存疑。所以金融机构如何设计出更多有利于养老金稳健增值的产品，探索通过长期投资、价值投资为参加人提供合理回报，让参加人感觉到超长期投资能有可靠且较高的回报。此外银保监会如何加强监管，严厉打击违规行为，维护参加人合法权益也是关键。

二是便捷。个人养老金制度的设计需要让居民方便地操作，税收优惠政策的力度和享受优惠的便捷度也需要考虑在内。从目前的制度设计来看，最新的个人养老金制度在吸取过去经验教训的基础上已经有所改进，如个人养老金采取的是账户制，享受税收优惠更加便捷；同时，银行机构、证券机构、保险机构都能为个人养老金提供金融产品，再叠加税收优惠政策，居民参与意愿将显著提升。

不过，在保险业人士看来，有别于其他金融机构的理财或储蓄类产品，保险业在推动第三支柱发展、构建积累养老财富、应对长寿时代风险、建设产业服务生态等方面，具有独特的价值。

中国太保寿险董事长潘艳红对《金融时报》记者表示，从行业的经营特性来说，保险业依托生命表等专业精算技术，通过科学、精准、合理的养老金统筹和规划，在应对长寿时代风险能力上具有不可替代的专业价值。且保险业拥有长期资金投资管理的优质经验，这将有利于保险业穿越周期，帮助居民实现获取稳定、长期养老财富增值的目的。

保险机构已经通过税延养老保险等参与第三支柱，积累了一定经验。同时，保险业在养老年金、团体年金的产品运作和投资管理等方面具备一定优势。此次参与个人养老金制度建设，保险业作为养老保险体系的重要参与者，可以发挥商业保险开发设计、长期资金投资管理、医疗健康生态整合等专业能力，把握机遇，主动担当责任，推动个人养老金发展。业内专家说。

有机构预测，到2032年左右我国65岁及以上老龄人口比重将达到20%以上，人口老龄化程度进一步加深，实施积极应对人口老龄化国家战略迫在眉睫，个人养老金的出台可以有效补充因基本社保不足造成的保障缺口情况。但目前，个人养老金细则尚待确立，从产品角度出发，保险机构需要开发适应个人养老金高质量发展的投资品种，做好投资者教育，吸引和鼓励多数人自愿参与个人养老金制度，为我国居民老年生活提供更多保障。

银保监会相关部门负责人日前表示，银保监会将开展为个人提供养老财务规划和长期资金管理服务的商业养老金管理业务试点。该业务将养老规划、账户管理与金融产品相结合，为客户提供专业化养老顾问服务和金融解决方案，满足消费者差异化养老需求。目前正在制定完善业务规则，力争尽快在部分养老保险公司开展试点工作。