安里和晃:如何破解老龄社会下养老护理问题

编者按：中国（深圳）综合开发研究院与盘古智库于4月14日联合举办中日邦交正常化50周年：人口老龄化影响与应对论坛。来自中日两国政府、智库、高校界专家代表从中日老龄化的现状与问题、政策与应对、比较与借鉴等方面展开务实交流与研讨。日本京都大学社会学系系主任安里和晃就亚洲相关国家（地区）如何应对养老护理人员短缺问题作发言。

嘉宾:安里和晃 日本京都大学社会学系系主任

一、老龄化的日本面临养老护理人员短缺的挑战

目前，亚洲国家普遍面临人口老龄化对社会各方面带来的挑战。随着经济发展及医疗水平的提升，老龄人口的发病率和死亡率均有所下降，平均寿命延长。与此同时，城市化进程的加快，以及人口向大城市流动，人们的生活理念也逐渐发生变化，出现越来越多以两代人为主的核心家庭，多代同堂的家庭逐渐减少。这也在一定程度上造成老龄人口无法通过传统社区和家庭途径得到照护。

据日本厚生劳动省数据显示，日本65岁及以上人口占总人口比例已达27.7%，预计2060年日本人口老龄化将达到39.9%。随着日本步入老龄少子化社会，人口结构进一步变化，逐渐缩减的劳动力供给和日益增长的对长期护理人员需求之间的矛盾愈发凸显。

二、亚洲国家和地区相关政策的对比

亚洲国家，特别是东亚地区的养老文化和价值理念相近，传统的福利保障模式是以社区和家庭为主，但现行的养老护理及外籍护工引进模式各不相同，主要有长期护理保险和新型家庭福利体系两种。

（一）长期护理保险制度

以日本为例，日本从2000年开始实施长期护理保险制度，在全国范围内为老龄人口提供标准化的照护服务，以减轻长期护理对家庭带来的负担，促进长期护理向社会负责制的转变。长期护理涵盖的机构包括养老院、日托所、居家护理服务中心等，投保人数和护理人员数量逐年增加，已在2019年分别达到600多万和200多万。

尽管对护理人员的需求量很大，但日本一直实行严格的外籍劳工制度，直到近年来日本陆续签订日本-印度尼西亚经济伙伴关系协定（2008年）、日本-菲律宾经济伙伴关系协定（2009年）、日本-越南经济伙伴关系协定（2014年），以及实行技能实习生制度（2017年）和特定技能制度（2019年），才逐渐放开外籍劳工从业市场，以期缓解本国劳动人口不足的问题。

当前，日本的长期护理行业市场仍存在较大的人才缺口，其中的原因是多方面的：一方面是日本对介护士的专业技能认证较为严格，从业的入门门槛较高，外籍护理人员的专业水准在短期内无法达到介护士标准；另一方面由于语言问题以及文化的差异，导致外籍劳动力对雇佣式照护服务的适应不佳，亦或是由于日本现行的外籍从业人员雇佣渠道较多，存在政策不透明、审核流程复杂、外籍护工权益得不到保障等实际问题。因此日本对外籍从业人员的保障制度仍有待进一步完善。

对日本政府来说，长期护理保险带来的财政压力也比较大。长护险的资金由政府税收和个人缴纳组成，比例各占一半，其对养老机构介护服务的理赔高达90%，个人近乎免费享受服务，这对财政的可持续性带来极大挑战。尽管长护险为老龄人口提供了机构养老的可能性和可行性，但老年人不仅需要医疗服务和护理保障，也需要心理上的抚慰，甚至更倾向于在家或熟悉的社区里养老。

（二）新型家庭式福利体系

近几十年来，新加坡和香港逐渐形成了新型家庭式福利体系，即主要以家庭主导、政府政策激励、由外籍护工提供养老护理服务的模式。

2017年数据显示，香港的外籍家政服务人员占总劳动人口比例达9%，并服务于近11%的香港家庭，在一定程度上释放了女性的劳动潜力。而早在2013年的数据显示，在雇佣外籍家政工人的家庭中，近78%的已婚已育女性，年龄在25岁到54岁，重新进入社会实现再就业。新加坡的一项研究则表明，雇佣外籍家政服务人员对老年人和家庭照护者起到积极的影响。外籍家政人员提供的照护有效减缓了老年人身体、记忆和行为功能的退化。家庭照护者与外籍家政人员共同分担照料工作也可以让家庭照护者能更加灵活地安排生活和参与社会工作。

在这种模式下，政府重点需要负责提供相关外籍人员的签证及工作许可审批服务，而在外籍工人的雇佣或培训方面无需承担过多的财政负担，甚至能产生税收，即外籍劳工税。同时，新加坡政府还针对需要雇佣外籍劳工照护老人的家庭提供一定的税收优惠政策。虽然新加坡和香港的新型家庭式福利体系极大地弥补了养老护理人员不足的短板，但也存在外籍工人护理水平参差不齐、老龄人口享受的长期护理服务品质得不到保障等问题。

三、中国养老护理行业可借鉴的经验

以上两种模式各有优劣，鉴于日本、新加坡和中国香港相关的实践经验，中国应当对国内养老护理产业劳动力供给和需求情况进行深入分析，切实考虑老龄人口的需求，加强家庭、社区、市场和政府之间的合作，结合中国以家庭为单位照顾老人的国情，制定相关服务保障政策，从而优化养老保障体系，进一步完善养老保险立法体系、优化介护保险的准入制度、完善介护人才雇用和培训体系、鼓励民间资本进入老年护理服务体系。

未来，中日两国可以考虑以长期护理保险方案设计为抓手，加深在老龄产业方面的交流与合作，以共同应对老龄化对社会治理带来的挑战。

——本文整理自讲者发言稿，未经讲者本人审定