董登新:详解我国个人养老金新政的大一统

来源：意见领袖

文/意见领袖 董登新（武汉科技大学金融证券研究所所长）

2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》（本文统称《意见》）。在等待了4个月之后的今天，国务院办公厅终于正式签发并公布了《关于推动个人养老金发展的意见》的全文内容。这是我国个人养老金制度的第一个顶层设计文件，它标志着我国个人养老金制度试点结束，并正式步入全面发展阶段。当然，在《意见》公开发布后，人社部、国税局、银保监会、证监会等部门还将制定有关个人养老金实施条例或相关细则。在此，本人将就我国大力发展个人养老金的现实意义及政策空间做一些分析与展望。

一、我国发展个人养老金的历史背景与现实意义

众所周知，三支柱养老金体系架构是世界银行推崇的养老保障政策模式，同时也是国际社会惯例性做法。

早在1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，并提出了在我国建立三支柱养老金制度的构想，《决定》指出，随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

然而，30年后的今天，我国三支柱养老金体系仍未建立起来，基本现状是：第一支柱基本养老保险一支独大、独木难支；第二支柱企业年金和职业年金覆盖面窄，基金规模狭小；第三支柱个人养老金刚刚起步试点，尚未建立统一制度架构。

导致这一现状的主要原因有两个：一是我国职工基本养老保险的高缴费率与高替代率，严重挤压了第二、三支柱养老金发展的制度空间；二是我国人口老龄化具有未富先老的显著特征，尽管2020年底我国已全面建成小康社会，但国民尚未做好养老保障的物质准备和精神准备。

自2015年以来，为了减轻企业负担，国务院先后两次降低职工基本养老保险缴费标准，并将单位缴费率从过去的20%降至目前的16%，个人缴费率8%不变，尽管如此，单位与个人双边合计缴费率目前仍高达24%，依然位居世界前列。

既然是高缴费率，必然要对应退休金给付的高替代率。2020年我国职工基本养老保险退休金给付替代率仍高达62%，而美西方国家基本养老保险替代率却不足40%。以美国为例，美国基本养老保险雇主、雇员缴费率均为6.2%，双边合计缴费率仅为12.4%，几乎相当于我国职工基本养老保险总缴费率的一半，但美国基本养老保险退休金给付替代率仅为38%，远低于我国62%的高替代率水平。

正是第一支柱过高的缴费率，严重削弱了企业年金的缴费意愿和缴费能力；同样是因为第一支柱过高的给付替代率及其充分保障，使得参保人感觉不再需要第二、三支柱的补充养老。以上这些正是我国第二、三支柱养老金始终发展不起来的根本原因所在。

然而，随着人口老龄化加剧，我国职工基本养老保险财政补贴负担，以及企业和年轻人的缴费负担日益加重，因此，大幅降低职工基本养老保险缴费率和替代率，让第一支柱回归制度本源：底线保障或称保基本，防止老年贫困。可以想见，我国职工基本养老保险单位缴费率至少还可以从现在的16%降至12%，甚至最终目标可降至8%，这样，让单位与个人实行对等缴费，双边缴费率均为8%，合计缴费率为16%。如此一来，我国职工基本养老保险总缴费率就可以大体处在世界平均水平附近。

既然要将职工基本养老保险缴费率和替代率双双大幅降下来，那么，我们必须大力发展第二、三支柱的补充养老制度，从而真正做实三支柱养老金体系。

但在职工基本养老保险单位缴费率和替代率尚未大幅降下来的前提下，企业年金扩面、扩围、扩容仍会存在较大的制度障碍，因此，我们有必要暂时绕道、优先发展第三支柱个人养老金，以便将我国庞大的家庭金融资产存量从过去短炒、赚快钱的模式中牵引过来，并逐渐转向以养老为最高目标的家庭理财新模式，从而构建家庭全生命周期养老储备的新时尚。

二、我国个人养老金制度试点的进展与现状

（一）养老目标基金

2018年2月11日，中国证监会发布《养老目标证券投资基金指引（试行）》，自发布之日起施行。2018年8月，华夏、南方、广发、富国、嘉实等多家基金公司旗下共14支养老目标基金首批获得证监会发行批文。

养老目标基金采用基金中基金（FOF）形式，投资策略包括目标日期策略（TDF）、目标风险策略（TRF）。养老目标基金采用定期开放的运作方式或设置投资人最短持有期限，定期开放的封闭运作期或投资人最短持有期限应当不短于1年。养老目标基金定期开放的封闭运作期或投资人最短持有期限不短于1年、3 年或5年的，基金投资于股票、股票型基金、混合型基金和商品基金（含商品期货基金和黄金ETF）等品种的比例合计原则上不超过30%、60%、80%。

截至目前，全市场191只养老目标基金的单只规模平均为6.39亿元，养老目标基金总规模已突破千亿门槛，达到1170.05亿元。

（二）个税递延商业养老保险

2018年4月2日，财政部、税务总局、人社部、中国银行保险监督管理委员会、证监会五部门联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》， 5月1日起正式开始试点。本次试点区域包括上海市、福建省和苏州工业园区，试点期限暂定为一年。

个人缴费标准为全年限额12000元，缴费来源只能是个人劳动所得或个人经营净所得。个人达到国家规定的退休年龄时，可按月或按年领取商业养老金，领取期限原则上为终身或不少于15年。个人身故、发生保险合同约定的全残或罹患重大疾病的，可以一次性领取商业养老金。

税制为EET，即缴费环节个税递延，投资收益个税递延，提取环节缴费个税。对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，其中25%部分予以免税，其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。

截止目前，个税递延商业养老保险试点4年，覆盖人数只有5万多人，保费收入仅有6亿多元，显然不尽如人意。

（三）专属商业养老保险

2021年5月8日，中国银保监会办公厅发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，自2021年6月1日起，在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点。试点期限暂定一年。参与试点的保险公司包括：中国人民人寿、中国人寿、太平人寿、太平洋人寿、泰康人寿、新华人寿。

试点保险公司应积极探索服务新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员养老需求。允许相关企事业单位以适当方式，依法合规为上述人员投保提供交费支持。通知还要求，在风险有效隔离的前提下，鼓励试点保险公司积极探索将专属商业养老保险业务发展与养老、照护服务等相衔接，满足差异化养老需求。

此外，通知明确规定，专属商业养老保险产品消费者达到60周岁及以上方可领取养老金，且领取期限不短于10年。

统计显示，截至2022年1月底，6家试点公司累计承保保单近5万件，累计保费4亿元，其中快递员、网约车司机等新产业、新业态从业人员投保近1万人。

2022年2月15日，中国银保监会办公厅印发《关于扩大专属商业养老保险试点范围的通知》，自2022年3月1日起，专属商业养老保险试点区域扩大到全国范围，在原有6家试点保险公司基础上，允许养老保险公司参加试点。

（四）银行养老理财产品

2021年8月31日，银保监会办公厅发布《关于开展养老理财产品试点的通知》，自2021年9月15日起，工银理财在武汉市和成都市，建信理财和招银理财在深圳市，光大理财在青岛市开展养老理财产品试点。试点期限暂定一年。试点阶段，单家试点机构养老理财产品募集资金总规模限制在100亿元人民币以内。通知要求试点理财公司创设符合长期养老需求和生命周期特点的养老理财产品，推动养老理财业务规范发展，积极拓宽居民财产性收入渠道。

2022年2月25日，银保监会发布《关于扩大养老理财产品试点范围的通知》，自2022年3月1日起，养老理财产品试点范围由四地四机构扩展为十地十机构。试点地区扩大至北京、沈阳、长春、上海、武汉、广州、重庆、成都、青岛、深圳十地。试点机构扩大至工银理财、建信理财、交银理财、中银理财、农银理财、中邮理财、光大理财、招银理财、兴银理财和信银理财十家理财公司。其中，对于已开展试点的四家理财公司，单家机构养老理财产品募集资金总规模上限由100亿元人民币提高至500亿元人民币；对于本次新增的六家理财公司，单家机构养老理财产品募集资金总规模上限为100亿元人民币。试点理财公司应当在试点地区范围内自主选择一个或多个试点地区销售养老理财产品，但不得超出试点地区进行销售。

截止2022年一季度末，已经有16只养老理财产品顺利发售，16.5万投资者累计认购420亿元，其中40岁以上投资者占比超过七成，认购金额20万元以下投资者占比超过六成。目前，十个试点地区符合条件的个人投资者可以通过线上或者线下渠道购买养老理财产品。

总体来看，各类养老目标金融产品不仅品种单一，而且各自为阵，既有退休提取及个税递延的商业养老保险，也有仅设定短暂封闭期、可任意赎回的养老目标基金，更有不受任何约束的银行养老理财产品，一直缺乏个人养老金制度的顶层设计及统一规范。

三、我国个人养老金制度的顶层设计与未来构想

国务院今天正式公开发布的《关于推动个人养老金发展的意见》是一个重要指导性文件，它首次明确了我国个人养老金制度的基本架构，其中，最主要的亮点有如下四个方面：

（一）参加者资格及缴费标准

《意见》首次明确规定，在中国境内全体劳动者，均可参加个人养老金制度，具体包括城镇职工基本养老保险所有参保人，以及城乡居民基本养老保险所有参保人，这是制度的统一，更是制度的公平。

在缴费方式和缴费标准上，充分体现了个人养老金制度的低门槛、低成本及普惠性。《意见》明确规定，缴费方式不管是按年、按季、按月均可，但全年缴费上限仅为12000元，这一低缴费标准正是针对那些中低收入群体设计的，那些高收入者及拥有企业年金和职业年金的人，当然可以参加，但他们可能对12000元的年度缴费标准不屑一顾，甚至没有兴趣参加，这一点正是制度设计的初衷，也是遵循国际惯例的做法。

（二）个人账户设置与托管投资方式

《意见》明确规定，个人养老金参加人应当指定或者开立一个本人唯一的个人养老金资金账户，用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税。开户可以在银行或其他指定金融机构，可以是线上开户，也可以是线下开户，完全由参加者个人自主自愿缴费，封闭积累。

参加人可以用缴纳的个人养老金在符合规定的金融机构或者其依法合规委托的销售渠道（以下统称金融产品销售机构）购买金融产品，并承担相应的风险。个人养老金资金账户资金用于购买符合规定的各类合适的金融产品，包括银行储蓄存款、养老理财产品、养老目标基金、个税递延的商业养老保险、专属商业养老保险等，参加人可自主选择。

（三）提取时间与提取方式

《意见》首次明确规定，个人养老金只能退休提取，不得提前提取。不过，有三种例外，当参加者死亡、残疾或移民出国时，可提前提取或一次性提取。

退休提取可以按月、分次或者一次性领取个人养老金，领取方式一经确定不得更改。领取时，应将个人养老金由个人养老金资金账户转入本人社会保障卡银行账户。

这一规定将个人养老金与普通理财产品相区别，有利于个人养老金的封闭积累与长期投资。正是因为严格设定了退休提取的时间规定，它才有资格享受税收优惠政策。

（四）个人养老金税制选择

在个人养老金税制方面，《意见》并未做出具体规定，只是提出：国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的人员参加个人养老金制度并依规领取个人养老金。这表明个人养老金应该享受税收优惠政策。

按照中国国情，参考国际惯例，我认为，个人养老金应该同时设置两类税制，任由参加人自主选择。一是EET，即缴费环节个税递延（E），投资收益环节个税递延（E），提取环节统一补缴个人所得税（T）；二是TEE，即缴费环节为税后缴费（T），投资收益免税（E），提取环节免税（E）。因为中国的个人所得税征缴门槛较高，即便月薪过万，也没有资格缴纳个税，因此，个税递延的EET对于广大中低收入参加者没有任何优惠和吸引力。相反，税后缴费的TEE则对广大中低收入参加者大有好处，因为广大中低收入者个税都是零，因此，他们的缴费也就当然视作税后缴费，将来的投资收益就可以免税，提取环节也是全部免税。对于广大中低收入参加者而言，这才是真正有效的税收优惠政策。这一点希望国税局充分考量。

可以预见，一旦14亿人口的个人养老金制度落地、生根、开花、结果，它将会形成一个庞大积累的天文数字！它将为我国资本市场提供源源不断的长期资金来源，这不仅有利于A股去散户化，而且它会不断壮大长期机构投资者群体，并为资本市场高质量服务实体经济、以及A股慢牛、长牛运行格局提供坚实的物质基础。与此同时，它将彻底改变我国家庭理财短炒、赚快钱的传统模式，以养老为目标的家庭理财将转向全生命周期的养老储蓄与养老投资。从社保角度看，三支柱养老金体系将进一步完善，社会保障制度发展将更加有效和可持续。