养老保险全国统筹是大势所趋

统筹层次低下的养老保险制度，其运行质量必将存在许多瑕疵，从而容易造成制度碎片化。例如，费率费基不尽一致，待遇水平高低不平，征缴力度不均，业务流程失范，便携性较差，制度收效各异，存在财政风险，等等。在养老保险制度改革之初，尽快扩大覆盖面和确保养老金发放成为当务之急。在统筹层次下沉的制度环境下，基金核算单位与基金统筹单位合二为一，征缴的责任与发放的义务相一致，由此构成了扩大覆盖面的强大动力，新成员的持续加入带来源源不断的养老保险费收入，支撑了基金的收支平衡，满足了确保按时足额发放养老金的制度要求，为市场经济发展作出了贡献。于是，在经过20多年的努力探索之后，我们终于形成了一个覆盖率超过90%、全世界覆盖人数最多的单体养老保险制度。但是，统筹层次低下带来的两个最突出的问题是便携性较差、财政风险与日俱增。一是便携性。所谓便携性，是指参保人在劳动力市场上自由流动时养老保险可随身携带的方便程度。由于统筹层次以区县为单位，当外出务工人员异地跨县跨区流动时只能在原打工地退保，然后在新打工地重新参保，参保人养老保险权益不能连续累计计算，便携性损失严重损害了参保人切身利益，成为影响劳动力市场自由流动的障碍。在我国养老保险刚开始试点的1995年，流动人口数量很少，仅为4758万人，便携性障碍的矛盾还不十分突出，但此后便迅速增加，2021年公布的第七次全国人口普查结果显示，流动人口已高达3.76亿人，统筹层次低问题亟待解决。2009年《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发〔2009〕66号）初步减缓了统筹层次低下带来的便携性损失。但人口流出地和流入地两头办理手续仍需6个月的漫长时间，且统筹基金不能完全转移，客户体验欠佳。对此，今年的全国两会上还有政协委员呈交提案，呼吁社保转续应遵循钱随人走原则，建议社会统筹部分金额与缴纳地解绑。二是财政风险。由于基金核算单位层次低下，相关财政部门不得不对经济发展水平较低、国企退休人员比较集中的地区进行一定的转移支付。在初始阶段，财政介入的规模不大，负担并不太重。但随着人口流动规模的扩大和异地务工人员数量的增加，人口空间分布逐渐向发达地区集聚，发达地区养老保险费收入不断增加，而欠发达地区年轻外出务工人员持续流动，养老保险费收入也随之流出，基金积累逐渐减少，养老保险制度收入与支出的结构性矛盾逐渐凸显出来。发达省份的基金收入越来越多，欠发达地区的收入越来越少，开始出现收不抵支的现象。在进入21世纪第二个10年后，我国养老金收不抵支的省份越来越多。为确保养老金按时足额发放，中央和地方财政对有资金缺口省份进行转移支付的力度逐年加大，财政负担越来越沉重：1998年各级财政补贴基本养老保险基金仅为24亿元，到2017年创下8004亿元的历史新高，实现养老保险全国统筹迫在眉睫。

（作者系全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院特聘教授）

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