养老保险制度改革的积极探索

养老保障制度产生与发展的历史表明，全球各国第一支柱基本养老保险无一不是实行全国统筹的。从我国养老保险发展的历程来看，它经历了独特的自下而上的社会保障改革进程。1991年国务院印发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），拉开了我国城镇职工基本养老保险制度改革的序幕。该文件确定了我国养老保险在试行中由国家、企业和个人三方分责的基本原则，并提出尚未试行基本养老保险基金省级统筹的地区，要创造条件，由市、县级统筹逐步过渡到省级统筹。1995年国务院印发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号），正式明确我国养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式，并针对各地试点中费率参差不齐的现状提出两个实施办法供地方选择。1997年国务院印发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）在全国范围内规定了统一费率，并再次提及统筹层次要逐步由县级向省级过渡。2000年国务院发布的《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发〔2000〕42号）和2005年国务院印发的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）对费率和账户比例作出调整，决定实施做实个人账户试点，同时强调在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹。至此，我国养老保险的主体框架基本定型并运转至今。此后，在部委层面印发的部门规章中也曾出现类似提高统筹层次或实现省级统筹的表述，甚至2007年原劳动和社会保障部、财政部就实现省级统筹还联合印发了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕3号），但只是提出了六统一，即全省执行统一的制度和政策、统一的费率和费基、统一的计发办法和统筹项目、统一的基金调度使用、统一的预算管理、统一的经办业务流程。即使按照六统一的标准，2012年国家审计署公布的《审计结果公告》显示也有17个省没有达标。其实，所谓省级统筹的标准仅指在省级层面实行缴费收入与支出的统收统支，舍此无他。

上述社会保障制度史的回顾显示，我国养老保险制度的发展是典型的摸着石头过河改革的案例，试点从最基层起步，然后总结经验并最终推向全国，经历了一个自下而上、不断试探、逐渐统一的过程。由此，缴费收支的管理留在基层并维持很低的统筹层次便成为选择之一。在当时的历史条件下，这既是改革路径的自然结果，也可称之为一种改革策略。

（作者系全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院特聘教授）

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