中国金融｜税延养老保险试点经验与探索

有效应对人口老龄化，事关国家发展全局和亿万百姓福祉。习近平总书记高度重视人口老龄化问题，多次作出重要批示指示。为推进多层次养老保险体系建设，探索发展养老保险第三支柱，2018年4月2日，五部门正式印发《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（下称《通知》），决定在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，标志着我国个人税收递延型商业养老保险进入正式实施阶段。苏州工业园区试点至今已有三年，为进一步掌握试点情况，江苏银保监局开展了专题调研。总的看，试点影响逐步扩大，取得初步成效，但同时也存在叫好不叫座的问题，需要从完善制度设计和运行机制等方面持续加以推进。

试点情况

苏州工业园区经济发展水平高，群众保险意识较强，试点基础良好。2020年，园区实现国民生产总值2907亿元，公共财政预算收入377.3亿元，人口113万人，城镇居民人均可支配收入7.97万元，相关指标在省内处于领先地位。

一是试点覆盖人群和基本政策。《通知》规定，试点地区16周岁以上，且未满法定退休年龄的缴纳个税人群可以参保，被保险人在达到国家规定退休年龄后，可以申请领取养老年金。缴费期税延额度为每月/年工资的6%和1000元/月或12000元/年两者取小，领取期商业养老金收入的25%部分免税，其余75%按照10%的税率计算个人所得税（即领取期实际税率为7.5%）。养老年金分为终身或者15年、20年固定期限领取，可选择按月或按年领取两种方式。例如，一名30岁的投保人投保收益确定型税延产品，以最高税延额度年交12000元保费计算，缴费期限30年，领取年限15年，退休后每月税后可领取养老年金约4200元；领取年限20年，退休后每月税后可领取养老年金约3400元。

二是主要产品类型。2018年试点以来，银保监会共批准23家保险公司经营税延养老保险，合计推出了66款税延养老保险产品，整体分为A、B1、B2、C四类，其中A类为固定收益产品，B1类为保底收益产品（月结），B2类为保底收益产品（季结），C类为浮动收益产品。合同生效后，投保人可根据自身需求，在不同类型产品之间进行灵活转换。从试点情况看，保底收益产品实现保费规模占比45.52%，固定收益产品占比41.34%，浮动收益产品占比13.14%，反映出投保人在规划养老金储备时更倾向低风险产品的偏好。

三是初步成效。截至2021年末，全国所有试点地区累计实现保费收入6.29亿元。苏州工业园区参与试点的17家保险机构累计实现保费收入3339.79万元；累计投保2497件，件均保费1.34万元，在试点地区中仅次于上海市（见表1）。

存在问题

一是覆盖群体有限。享受税延养老保险优惠的前提条件是缴纳个人所得税、取得工资薪金和连续性劳务报酬。但我国目前缴纳个人所得税的人群占比较低，2018年个税政策调整后，根据财政部有关数据，纳税人口占城镇就业人员的比例从44%降至15%。据苏州市税务部门测算，苏州工业园区仅有17.5万人（占园区人口的15.5%）满足享受投保税延养老保险优惠条件。从园区试点看，三年累计投保不到2500件，覆盖率仅1.42%，与覆盖税优目标人群还有较大差距。

二是优惠力度不足。试点政策规定参保人退休后需按照领取金额的7.5%缴税，考虑到领取时缴纳基数含全部投资收益，以及货币时间成本等因素，政策优惠对当期个人所得税税率10%（月收入8000～17000元）的参保人群意义不大；对于当期个人所得税税率3%（月收入5000～8000元）的参保人群，甚至会出现领取期税率与当期税率倒挂，大大削弱了上述人群的参保积极性。从试点情况看，个税税率在20%以上的高收入人群最有动力购买税延养老产品，但这部分人群占比相对有限。

三是手续办理繁琐。一方面，税额计算复杂。承保税延养老保险需要企业配合，经办人员每月需收集抵税凭证，制作报税表格，耗时耗力，企业容易产生抵触情绪。另一方面，税收抵扣繁琐。抵扣流程需要保险公司、客户单位、税务部门和中国银保信等多部门联动操作，且账户激活和凭证下载均有时限要求，超过时限就无法享受当月税收优惠，容易引发客户投诉。

四是销售渠道单一。目前保险公司主要通过企业团体保险方式直接销售税延养老保险，该渠道实现保费收入占比90%以上。究其原因，一方面是税延养老保险产品较为复杂，银行渠道代销人员专业水平普遍达不到销售资质；另一方面是税延养老保险产品件均保费较低、利润空间小，个险代理人缺乏销售积极性。销售渠道单一也是导致产品触及人群有限和参保率低的重要因素。从试点看，多数保险公司开展效果低于预期。

国际借鉴

第一，重视运用财政税收政策刺激商业养老保险发展。发达国家在20世纪也普遍面临老龄化和政府养老金不足问题，无论是英国、美国还是德国、法国，都不同程度注重发展第三支柱养老，推动个人税延养老保险逐渐成为第三支柱的典型代表。其根源在于，发达国家以所得税等直接税为主体，个人所得税占税收总额比重高，且多数国家将税收优惠额度设置在个人工资收入的10%～20%，有效吸引个人将当期消费转为长期储蓄。例如，美国1974年推出税收优惠法案后（401K），1975～2005年个人年金保费收入复合增长率位居所有险种前列。相关经验表明，如果缺乏税收优惠和财政补贴政策，完全依靠个人自愿，很难发展壮大第二、第三支柱（类似我国农业保险情况）。

第二，覆盖人群广泛和优惠政策灵活多样。一是设计多账户多产品，覆盖广大人群。美国第三支柱养老保险个人退休账户分为传统型和罗斯型，传统账户适合正规就业人员，罗斯账户适合非正规就业者；德国第三支柱养老保险产品由里斯特养老金和吕鲁普养老金构成，前者适用对象为正规就业群体，后者专门为不符合里斯特养老金资格的民众设计。二是优惠政策多样。德国里斯特养老金在税收递延政策之外，还针对低收入人群特别推出了直接补贴政策；美国的个人退休账户中绝大部分资金来自于第二支柱企业年金的转换，个人直接交费占比很小；部分国家对税优额度扣除限额实施动态调整，以有效剔除通货膨胀等因素对税收优惠政策的负面影响。当前，我国税延养老保险仅覆盖部分缴纳个税人群，但个人所得税占所有税收比例（7.5%）远低于同期美国水平（53.6%），大量未缴纳个税的人群和灵活就业者无法享受购买税延养老产品。同时，我国养老第二、第三支柱之间尚未打通，企业年金也不能转换享受第三支柱优惠政策。

第三，重视发挥保险业在第三支柱中的关键作用。德国里斯特养老金从设立之初就引入了四类金融机构，即保险公司、商业银行、基金公司和建房互助社。从历年统计数据看，保险产品规模最大，目前占市场份额的三分之二，这既与德国民众保险意识较强、投资方面注重稳健有关，也与德国保险业发挥在第三支柱领取期的精算技术和管理优势、较好满足客户多元化领取需求有关。相较而言，我国第三支柱商业养老保险尚处于起步阶段，保险业的长期保障功能和稳健投资优势还有待进一步发挥。

政策建议

2021年12月17日，中央全面深化改革委员会第23次会议审议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着第三支柱养老保险进入全新发展阶段，包括税延养老保险在内的养老金融也将开启新的篇章。为进一步促进税延养老保险健康发展，提出以下建议。

第一，扩大覆盖人群。一是坚持税延养老保险的普惠导向。考虑逐步将未缴纳个税人群和灵活就业者也纳入政策范围，设计专门个人养老账户或产品；针对低收入人群购买税延产品可考虑直接予以现金补贴。二是扩大试点地区覆盖面。苏州工业园区区域小、人数少，工作人员流动性较大，对于未来是否继续在园区工作不确定，部分人群有等待政策全面放开后再进行投保的观望心态，建议进一步扩大试点范围至苏州市或江苏全省；全国范围内也可视情况逐步增加试点省份，扩大试点效应。

第二，加大政策力度。一是将领取时个税缴纳比例进一步降低（如3%左右），对于本身适用税率较低的人群，退休后领取养老金时可以直接免税。二是发挥第二、第三支柱联动效应。针对单位未建立企业年金（民企和中小企业为主），允许将企业年金、职业年金和个人税延养老保险打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和转移接续以及监管等方面的衔接。三是共享税延养老额度。将符合税延养老要求的金融产品包括税延公募养老基金等，与税延养老保险共享税延额度，扩大消费者选择权。

第三，优化操作流程。一是建立自动开户和默认投资机制。建议由中国银保信和税务部门为符合政策的人群自动开设税延养老个人账户，由客户自主决定是否缴费；自动配置收益确定性养老保险产品，后续客户可在个人账户中自主进行产品配置调整。二是将税前扣除的比例额度改为年度定额。每年根据社会平均工资等进行指数化调整，同时可根据不同群体采取不同的限额。三是个税抵扣允许全年汇算清缴。个人通过身份证实名验证匹配相关信息，将税收抵扣列入综合所得纳税申报范畴，提高申报便利性。

第四，调动各方积极性。一是引导保险机构服务国家养老战略。对于积极参与试点的公司，对其探索开展医养康护结合、产品和服务创新、分支机构准入等给予政策支持。明确专业养老险公司市场定位，充分发挥其长期投资及精算优势，以国民养老保险公司获批筹建为契机，进一步打通银行储蓄与商业保险在养老领域的转换机制。二是推进全渠道销售。三是加强政府引导。